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地方專項債券顯示穩增長補短板強功效

2018-10-12 06:27:00 上海證券報 

  如果說穩投資與促增長是地方政府債券所必須承擔的發展重任,那麽建構地方多層次與多元化的債券市場則是地方政府專項債券所承托的改革使命。地方政府專項債券有明確的償還來源,一切融資在項目體內封閉運行,更能有效隔離風險。

  按照財政部部長劉昆日前的披露,至9月底,全國地方政府累計發行新增專項債券額度已達1.22萬億元,年度新增專項債券發行額僅剩1334億元,占比不足10%,提前完成全年地方政府專項債券的發行額度已無懸念。

  在發行速度一路加快的同時,地方政府專項債券的發行規模也在逐年提升。從四年前的1000億元到次年的4000億元再到後來的8000億元,直至今年擴展到1.35萬億元的新增年度額度,而且今年專項債券增量首超一般債券增量(年度增量為0.83萬億元)。決策層之所以踩大地方政府專項債券的發行“油門”,主要考量是這一全新券種在經濟增長與改革深化過程所必然釋放出的重要功用。

  首先,地方政府專項債券有利於彰顯出財政政策與貨幣政策的協同效應。雖然政府專項債務收支記在政府性基金預算名下,表面上看不屬於積極財政政策的內容,但由於地方政府發行專項債券的募集資金均用於擴大投資與支出,因此地方政府專項債券本質還是一種財政擴張,理應屬於積極財政政策的重要組成部分。而從理論詮釋與實踐要求看,積極型財政政策須與穩健中性的貨幣政策並向而行,且在機理作用上相輔相承。比如地方政府發行債券,需要足夠的流動性支持,這就需要貨幣政策相對寬松;同樣,市場流動性比較充裕時,財政政策必須發揮導流作用,否則流動性就可能滯留於金融體系或發生錯配。也正是如此,相比貨幣政策有可能出現流動性傳導機制不暢,財政政策更易促成增量資金與實體經濟的對接,並產生顯而易見的投資效益。

  其次,地方政府專項債券是擴投資與穩增長的直接力量。作為積極財政政策的重要組成部分,地方政府專項債券無疑在經濟增長過程中扮演著至關重要的角色,而且特殊階段承載著非同尋常的使命。理論上來說,發行地方政府專項債券就是將金融機構與民間組織或個人手中的閑置資金匯攏與集納到政府手中,然後針對項目定向投放,而且這樣的資金安排還會導致商業資本的跟進,從而一起拉動對上下遊產品以及用工的需求。因此,地方政府專項債券在實踐中所發揮的乘數效應不可小覷。就國內時下的經濟狀況而言,國內消費對GDP的貢獻已達78.5%,消費作用於經濟成長的內生動能可能很長一段時間處於平臺整理狀態。在此情況下,急迫需要投資彰顯能量,相應的,地方政府專項債券必須走到前臺。

  再次,地方政府專項債券是加強基礎設施建設與補短板的主力軍。穩定經濟增長需要發揮財政投資的逆周期作用。目前來看,財政投資在城市軌道交通、農村基礎設施建設等領域還有不少欠賬,教育、醫療與環保等行業也存在著明顯的短板。更有力地推進積極的財政政策,最重要的要求就是通過發行地方政府專項債券擴大基礎設施投資及最大限度補齊短板,以此再造出經濟持續增長的重要基礎;同時,政府專項債券的價值“窪地”,不僅能催生出中長期投資效益,為投資人提供穩定的回報,增強市場對中國經濟的信心,也能對增加地方政府稅基和收入產生長期的正面影響,推動地方財政金融的穩定增長。

  還有,地方政府專項債券是重塑地方債券市場格局的活躍因子。如果說穩投資與促增長是地方政府債券所必須承擔的發展重任,那麽建構地方多層次與多元化的債券市場則是地方政府專項債券所承托的改革使命。雖然新中國成立至今零星發行了一些地方政府債券,但在2014年之前一直未曾劃分地方政府一般債券與專項債券,這不僅使募投資金使用方向不明朗,而且存在投資回報不穩定的缺陷。細分地方政府債券,在搭建起地方政府債券與企業債券以及公司債券總體框架的同時,將形成地方政府一般債券與專項債券、政府專項債券與企業專項債券多層次地方債市體系,並使各類債券之間互相對接與平衡,集體釋放出債券聯振與協同效應。不僅如此,多層次、多品種的地方債券市場還能給投資者提供多樣化選擇,推動居民和企業實現更大的投資價值。

  最後,地方政府專項債券是再造地方投融體系的核心引擎。在2014年《預算法》改革之前,地方政府債券都由中央政府“代發”,並且中央政府給予“兜底”,而在通過發行少量地方債券融資的同時,地方政府主要通過城投公司向銀行借貸。由於以土地作抵押,地方對銀行的間接融資規模表現出了很大的彈性,由此導致地方政府存量債務的堆積。地方政府從銀行借貸出的資金沒有納入地方財政預算之內,資金的運行缺乏足夠的透明度,使用隨意性及結果錯配屢見不鮮。

  新《預算法》自2015年實施以後,地方政府通過城投公司的融資渠道被關閉,發行債券成了唯一的融資方式,而且中央政府不再兜底,風險由作為發行主體的省級政府自行承擔。這樣的融資體系重構強化了發行主體的風險責任。更進一步,地方政府發債融資納入地方財政預算管理,隱性債務顯性化,有利於發現與控制風險。地方政府專項債券有明確的償還來源,一切融資在項目體內封閉運行,更能有效隔離風險。正因如此,不妨說,地方政府專項債券如今已成推動地方投融資體系變革的核心力量。

  (作者系中國市場學會理事、經濟學教授)

(責任編輯:李佳佳 HN153)
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