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如何理解新增13500億元專項債?

2018-03-31 06:26:00 上海證券報 

  ⊙何知仁

  近期,市場圍繞2018年我國財政政策取向展開了討論,起因是政府工作報告將2018年全國財政赤字率目標下調至2.6%,同時將地方政府專項債務的新增計劃提高到13500億元(2017年為8000億元)。目前,較為主流的觀點認為:財政赤字率目標的下調是因為2017年名義GDP超出預期。事實上,2018年安排的全國一般公共預算赤字額和2017年持平,為23800億元再加上專項債券收入的大幅提升,2018年財政對投資的支持力度未必減弱,甚至可能加強。

  筆者認為,2018年財政政策總體上依然積極,但直接用於投資的政府支出可能低於市場預期,因為對政府支出的預判不能只基於赤字預算數,應結合化解地方隱性債務風險和減稅等任務綜合考慮。

  什麽是地方政府專項債務?

  由於市場對2018年財政支出的樂觀預期,主要來自於13500億元的地方政府專項債務的新增計劃,所以有必要先簡述一下什麽是地方政府專項債務。

  地方政府專項債務包括非債券形式的存量債務和地方政府專項債券兩部分。新預算法執行後,新增地方政府專項債務完全通過發行地方政府專項債券實現。

  根據《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》,每一只專項債券必須對應特定的地方政府性基金項目,該項目必須具有穩定的現金回報,用於償還該專項債券本金和利息。從發行者的角度,專項債券和一般債券都屬於政府債券,區別主要在於前者的籌款用於收益性項目,還款來自項目收益,後者的籌款用於一般公共服務,還款來自稅收。從投資者的角度,地方政府專項債券是一種安全性和收益性均介於一般政府債券和城投企業債券之間的投資品種。

  舉借專項債務不直接影響官方的財政赤字。我國政府預算包括“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”和“養老金預算”四套賬本,而官方的財政赤字專門是指“一般公共預算赤字”。根據《地方政府專項債務預算管理辦法》,“專項債務收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理”。所以,地方政府專項債務的新增計劃不反映在官方的財政赤字目標裏,這就是為什麽本文開頭要把官方赤字額目標加上專項債務新增計劃,才能得到更為真實的赤字目標。

  然而,政府發行專項債券的目的未必是美化財政赤字讀數,因為在統計政府杠桿率(即政府債務/GDP)的時候,專項債務仍會被統計在內。在其他條件不變的情況下,新增專項債務等於政府加杠桿,這是一個顯性的事實。發行專項債券的目的應該是提高政府債券資金的透明度,便於市場化定價,從而在一定程度上制約地方政府盲目舉債和優化資源配置效率。下文的分析即將揭示,當前發行地方政府專項債券的背後可能另有深意。

  專項債資金的去向

  中國社科院研究員汪德華在3月8日發表了一篇題為《2018年積極財政政策是放還是收》的文章,其中指出一個事實:“2017年(不包括專項債收入在內的)政府性基金收入為61462億元,包括專項債支出在內的政府性基金相關支出僅為60770億元,低於政府性基金收入;但同期地方政府發行了8000億元的專項債放在政府性基金賬戶,從資金層面看這筆錢在國庫裏一分沒動!”

  筆者查閱了過去幾年的我國財政決算數據,發現上述情況早在2015年就出現了。2015年、2016年和2017年,即使不考慮上年結轉收入和專項債收入,全國政府性基金收入和支出都是基本平衡的;而這3年恰好是我國加快發行地方政府專項債務的3年,分別新增專項債務1000億元、4000億元和8000億元。在考慮各項收入之後,政府性基金預算分別盈余1647億元、4015億元和8991億元。那麽,為什麽要在收支原本平衡的情況下,逐年擴大地方政府專項債務的新增規模呢?

  隱秘之處在於我國四套政府預算之間的統籌協調機制。預算法規定“政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算應當與一般公共預算相銜接”;《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》明確提到,加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度,建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制。筆者從歷年的財政預算、決算報告整理推測,政府性基金預算的累計盈余可以通過某種機制轉移至一般公共預算。換句話說,在當前形勢下加快發行地方政府專項債的另一層含義可能是鼓勵地方積累政府性基金預算盈余,用於未來填補由於償還存量政府隱性債務、阻斷新增隱性債務渠道和因進一步減稅可能出現的一般公共預算超額赤字。

  通過發行專項債券積累政府性基金預算盈余,並不意味著專項債資金“在國庫裏一分沒動”,因為“一分沒動”意味著專項債資金處於閑置狀態或已被調入一般公共預算,這顯然是違背“專款專用”原則和損害投資者利益的。因而更合理的解釋是:專項債資金確實投入了特定的政府性基金項目並產生了相應的投資回報,同時,原本投入該項目的財政資金被節省了下來。

  於是,一方面,專項債可以使政府以政府性基金項目未來的現金流為擔保舉借資金,並投入項目,實現項目“收益與融資自求平衡”,並使投資者獲得滿意回報。另一方面,它可用於未來解決一般公共預算中的隱性債務及或有債務,起到了政府防控風險的作用。在此過程中,官方赤字率不會直接受到影響,但政府杠桿率將逐漸向真實的數值收斂。

  2018年政府工作報告提出,嚴禁各類違法違規舉債、擔保等行為。省級政府對本轄區債務負總責,省級以下地方政府各負其責,積極穩妥處置存量債務。報告還提出,全年再為企業和個人減稅8000多億元,為市場主體減輕非稅負擔3000多億元。這兩項目標均顯著高於2017年減稅3500億元、涉企收費2000億元的目標。可以預見,2018年新增13500億元專項債並不意味著要新增這麽多的政府投資。

  (作者系上海發展研究基金會研究員)

(責任編輯:劉偉 HF113)
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