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地方政府性債務風險管控仍需加強

2016-11-25 04:55:59 中國證券報 

  □聯合資信評估有限公司 聶逆 夏妍妍

  近日,《地方政府性債務風險應急處置預案》出臺,首次提出“財政重整”計劃,進一步明確了地方政府的債務償還責任和範圍,對地方政府的發債行為具有重要的警示作用。但《預案》更多屬於事後風險管控,並且省級政府負總責可能會導致債務風險主體仍然依賴上級政府。未來我國地方政府性債務風險管理應當完善債務風險檢測和管理體系,同時進一步明晰債務風險主體與上級政府之間的責權關系。

  提供債務風險應急處置方案,首次提出實施財政重整計劃。《預案》對地方政府應對債務風險提出了具體可操作方案,進一步明確了不同類別債務的償債資金來源及籌措方式,首次提出實施財政重整計劃的情境和具體內容。財政重整是世界各國普遍采用的做法,但在我國沒有地方政府破產制度的情況下,財政重整更偏行政化。以同樣是單一制國家的日本為例,《地方公共團體財政健全化法》規定當實際赤字比率超過一定標準,就應當通過增稅、降低公共服務水平等措施進行財政重整,具體實踐中市民的公共福利被大幅削減。中國版“財政重整”不包含增稅選項,同時多次強調保障必要的基本民生支出和公共服務,與日本相比更加溫和。

  明確了地方政府償債責任,但上級政府的責權需進一步明晰。《預案》將政府性債務風險事件劃為四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險,主要由市縣政府立足自身化解;對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險,省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助;當地方政府出現極大風險時,中央政府可適當指導。從其它國家經驗來看,一般根據能否獲得上級或其他渠道的幫助將財政重整分為協助重整和自主重整,選擇協助重整意味著風險主體在政策制定上的獨立性和自主性將受到很大程度的剝奪,上下級政府的責權較為明晰,而中國版“財政重整”中,債務風險主體負責重整方案的制定和執行,一定情況下還可以向省級政府申請救助,這種省級政府負總責、上下級政府協同應對的方式可能與市縣政府立足自身化解債務風險的初衷相悖,導致最終仍擺脫不了上級政府“財政兜底”的狀況。

  債務風險檢測和管理體系亟待完善,地方債務風險事前事中管控有待加強。《預案》雖然規定市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%或專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的必須啟動財政重整,但與日本設置實際赤字比率、合並實際赤字比率、實際公債比率和將來負擔比率四個指標來衡量地方財政狀況相比,標準單一且不夠明確,而且日本還設有財政“早期健全化標準”,作為財政重整之前的先行預警指標,“早期健全化”表明財政狀況開始出現問題,能夠在財政狀況真正出現危機之前進行風險識別和管控,防止財政的最終惡化。未來我國地方政府債務風險控制體系的完善一方面要做到指標選取的多元化和透明化,綜合運用負債率、償債率、債務率、赤字率等指標對債務風險進行檢測和評價;另一方面要實現多層級預警,如對債務率達到100%、150%、200%以及300%時分別采取預警、重點關註、暫停發債和財政重整等措施,具體可以在借鑒國外經驗的基礎上進行科學合理設計。

(責任編輯:宋埃米 HT004)
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